Le Journal Rescur

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Courtesy to Elias Ricken, Université Paris Cité.

En début des années 1990, en conséquence de l´effondrement de l’Union soviétique et du Pacte de Varsovie, l’Allemagne se défait du statut de pays frontalier qu’elle avait pendant la guerre froide. Désormais, les sujets de politique de sécurité et de défense perdent en pertinence et n’apparaissent plus que dans une dimension mineure : La défense du territoire national et des alliés de l’OTAN est reléguée au second plan. Au cours des années, la défense nationale est remplacée par les opérations extérieures. La Bundeswehr en tant qu’institution chargée de la sûreté sociétale en Allemagne perd en importance. Cette évolution se traduit également dans des questions budgétaires : alors que dans les années 1980, entre 2 et 3 % du PIB étaient continuellement consacrés aux forces armées, ce chiffre dépasse à peine 1 % à partir des années 2000.

La situation dans le domaine de la protection civile (Zivilschutz), équivalent de la « sécurité civile » française, est similaire : après la fin de la guerre froide, le ressenti d’importance de la protection civile n’a cessé de diminuer et cette dernière s’est de plus en plus transformée en institution de protection des catastrophes naturelles et technologiques. En conséquence, la « stratégie de protection de la population en Allemagne » de 2002 (Neue Strategie zum Schutz der Bevölkerung in Deutschland) privilégie la protection des catastrophes et « l’aide administrative » (Amtshilfe) à la défense civile. Le document stratégique correspondant, la « conception pour la défense civile » (Konzeption zivile Verteidigung), date de 2016. En bientôt dix ans, il n’a pas été jugé important de la mettre à jour.

Dans cette dynamique, des questions politiques relatives à la sûreté nationale, tant dans la défense civile que dans la défense militaire, restent sans réponse. Qui plus est : les « directives-cadres de défense générale » (Rahmenrichtlinien Gesamtverteidigung), qui déterminent les compétences administratives et les procédures à entamer en cas de défense nationale, ne sont pas mises à jour entre 1989 et juin 2024. De plus, jusqu’à cette date, il n’existe pas de document stratégique en politique de sécurité.

L’Allemagne est donc sous le choc lorsqu’en février 2022, l’Ukraine est envahie par la Russie. La République fédérale doit alors admettre qu’elle est « à sec » en capacité militaire et protection civile. Comment réagir à ce constat ? Cet article cherche à répondre aux quatre questions suivantes, en s’appuyant sur des aspects structurels :

• Comment s’organise la défense nationale en Allemagne ?
• Comment réforme-t-on la défense militaire et les forces armées ?
• Comment réforme-t-on la défense civile ?
• L’Allemagne – un pays sur le chemin de la résilience ?

Comment s’organise la défense nationale en Allemagne ?

La constitution allemande distingue deux cas de figure de « menaces externes » (äußerer Notstand).

Le « cas de défense » (Verteidigungsfall) peut être déclaré en cas d’attaque survenue ou imminente sur le territoire national, territoire sur lequel la République fédérale exerce sa souveraineté étatique.

Le « cas de tension » (Spannungsfall) est généralement considéré comme une étape préalable au cas de défense, même s’il n’est pas défini avec précision : il suffit que le gouvernement constate une probabilité suffisante qu’une menace extérieure puisse se transformer en attaque armée contre l’Allemagne. Dans cette idée, les procédures déclenchées permettent de se préparer au cas de défense.

L’activation du cas de tension ou du cas de défense nécessite une majorité de ⅔ au Bundestag et permet la conscription au service militaire conformément à l’article 12 de la constitution. Elle prévoit également l’engagement de la Bundeswehr sur le territoire national, tant pour l’engagement au combat que pour la protection des infrastructures militaires et civiles. En outre, quelques compétences politiques sont réattribuées, dont certaines qui passent du ministre de la Défense au chancelier ou à la chancelière.

Outre les deux cas précédents, l’Allemagne est également engagée sur le plan international : Le « cas de défense mutuelle » (Bündnisfall) peut être déclenché si un pays allié subit une attaqué armée. Tel que l’article 5 du traité de l’OTAN et l’article 42 du traité de l’UE, qui obligent les états membre – dont l’Allemagne – de prendre des mesures appropriées pour défendre le pays allié attaqué.

Si un des trois cas précédents est déclenché, le concept de « défense générale » (Gesamtverteidigung) entre en vigueur. Comparable à la France, la défense générale se divise en « défense militaire » (militärische Verteidigung) et en « défense civile » (zivile Verteidigung), gérées respectivement par le ministère de la défense et par le ministère de l’intérieur.

Défense militaire

La « conception de l’armée allemande » de 2018 (Konzeption der Bundeswehr), rédigé par le ministère de la défense, décrit le fonctionnement l’armée allemande et établit pour celle-ci les objectifs principaux suivant, en cas de défense :

• Le soutien, le commandement et la protection des forces de la Bundeswehr ainsi que de son infrastructure dans la préparation, l’exécution et le suivi d’opérations ;
• La capacité de commandement ainsi que la liberté de déploiement dans le cadre des opérations militaires de la défense mutuelle ;
• Les mesures prises dans le cadre du soutien à fournir aux forces armées étrangères lors de leur stationnement en Allemagne ou de leur transit par celle-ci ;
• Le maintien opérationnel de missions permanentes  où celles-ci ne seraient pas sous une responsabilité multinationale ou assumées par le commandement des opérations de l’OTAN/UE.

Défense civile

Mis à jour en 2016, la « conception de défense civile » (Konzeption zivile Verteidigung) du ministère de l’intérieur détaille la préparation à toutes activités civiles contribuant à la défense générale ainsi que la mise en œuvre de celles-ci. Ceci concerne les organisations de gestion de crise civile en Allemagne, notamment les pompiers, « l’agence fédérale pour l’appui technique » (Technisches Hilfswerk  – THW) et les secours. La conception détaille les quatre objectifs principaux suivants :

• Le maintien des fonctions de l’État et du gouvernement ;
• La sécurité de la population civile ;
• L’approvisionnement de la population civile et des forces armées ;
• Le soutien des forces armées par l’établissement et le maintien de leur capacité de défense ainsi que de leur liberté d’opération.

Comment réforme-t-on la défense militaire et les forces armées ?

Depuis les années 1990 l’armée allemande a adapté ses compétences en vue d’opérations extérieures, souvent dans le cadre de l’ONU, sous un mandat de maintien de paix. Pour donner suite à l’invasion des forces armées russes sur l’ensemble du territoire ukrainien en février 2022, la Bundeswehr se redirige vers sa mission initiale : la défense du territoire national. Quels sont donc les réformes mises en œuvre pour permettre ce changement stratégique ?

Une défense militaire du territoire national, partie intégrante du cadre de la défense générale (Gesamtverteidigung), nécessite une armée en mesure d’intervenir sur son propre territoire  et de persister dans un scénario de combat à haute intensité.

Cependant, la guerre en Ukraine est en train de marquer les nouveaux cadres et défis du combat intensif du 21ème siècle, auquel l’armée allemande cherche à s’adapter. En octobre 2023, le ministre de la défense Boris Pistorius (SPD – parti social-démocrate) prône la nécessité pour l’Allemagne de se faire « compétent de guerre » (kriegstüchtig). En avril 2024, le ministère de la défense publie le décret d’Osnabrück , (Osnabrücker Erlass) document stratégique de restructuration de l’armée l’allemande. En voici les réformes les plus conséquentes.

Centralisation de l’état-major – Instance de commandement comparable à l’état-major des armées en France, le « commandement opérationnel » (Operatives Führungskommando) remplacera deux instances précédentes : le « commandement territorial » (Territoriales Führungskommando), chargé d’opérations sur le territoire national, et le « commandement d’intervention » (Einsatzführungskommando), chargé d’opérations à l’étranger. Cette rationalisation de l’état-major permet une « priorisation des missions et une attribution des capacités de soutien, réunies en une seule main. Parallèlement, elle permet de créer une image globale et centralisée de la situation dans le « domaine subordonné » (nachgeordneter Bereich) , intégrant les disponibilités des forces alliées. »   L’Operatives Führungskommando sert également d’interlocuteur unique des forces armées allemandes pour les services nationaux que ce soit au niveau fédéral ou régional, ainsi que pour les partenaires internationaux et les acteurs multinationaux.

Constitution d‘une nouvelle arme cyber – Afin de renforcer la transmission d’informations numériques, les capacités de guerre électronique et les moyens IT en général, « l’espace cyber et informatique » (Cyber- und Informationsraum – CIR) constituera une quatrième arme de la Bundeswehr, à côté des forces dans les dimensions terre, mer et air. Ceci pour faire preuve d’une préparation à un scénario de guerre dans lequel de grandes quantités d’informations numériques (tir de contrebatterie, brouillage, reconnaissance etc.) devront être transmises et délivrées de manière efficace et sécurisée. En temps de paix, ces capacités permettent de renforcer la défense cyber et la protection des infrastructures critiques.

Réorganisation du domaine de support aux armées – Plusieurs branches de troupes spécialisées, comme la défense-NRBC, la logistique, le service médical, la police militaire, et la coopération civilo-militaire seront réorganisées dans une nouvelle entité, le « domaine de support » (Unterstützungsbereich), qui sera soumis à l’adjoint au chef d’état-major. Ceci les rapproche des quatre armes militaires et les rend ainsi plus opérationnelles. Initialement, ces branches étaient affiliées au « service de soutien interarmées » (Streitkräftebasis) qui profitait d’une certaine d’autonomie décisionnelle de l’état-major.

Les mesures de réorganisation définies dans le décret d’Osnabrück centralisent la structure de l’armée allemande pour un scénario de guerre à haute intensité, scénario de guerre qui se produirait en cas de défense nationale ou au sein de l’OTAN. De nombreux préceptes issus de la guerre en Ukraine trouvent place dans cette réforme, par exemple la création de l’arme « CIR » ou le rapprochement des services médicaux et de logistiques de l’armée combattante.

Contrairement à l’Allemagne, l’Allemagne disposait jusqu’en 2012 d’une branche de DCA au sein de l’armée de terre (Heeresflugabwehr). Ne faisant pas objet du décret d’Osnabrück, elle est néanmoins en processus de réinstauration au sein de l’armée de terre (Heer), processus qui durera jusqu’en 2028 et qui est en corrélation directe avec les préceptes de la guerre en Ukraine.

Comment réforme-t-on la défense civile ?

La défense civile regroupe les mesures prises en cas de défense par les organismes de protection civile et la société en général afin de préserver les structures étatiques, assister la population civile et soutenir les efforts de défense militaire.

Bien qu’il existe depuis 2022 une volonté politique de réformer l’armée allemande, ceci n’est pas le cas pour la défense civile. En dépit de plusieurs déclarations politiques de vouloir renforcer la protection civile, aucune réforme budgétaire, structurelle ou de recrutement est en cours d’élaboration.

Ceci serait tout de même nécessaire, l’efficacité de la défense civile ayant un impact direct sur les capacités de la défense militaire. Pour rappel : l’un des quatre objectifs de la défense civile consiste à soutenir les forces armées. De plus, la défense civile doit maintenir les fonctions de l’État et du gouvernement. La « compétence de guerre » que vise le ministre Pistorius pour l’Allemagne ne pourra donc être acquise qu’en réformant et en renforçant non seulement les dispositifs militaires mais également ceux de la protection civile. Compte tenu de la situation actuelle, la nécessité de d’aboutir à des réformes est évidente.

Révision de la conception de la défense civile – Le document stratégique actuel de la défense civile (Konzeption zivile Verteidigung) date de 2016 et suit en grandes lignes le « livre blanc de la politique de sécurité » (Weißbuch zur Sicherheitspolitik und zur Zukunft der Bundeswehr) paru également en 2016. Celui-ci définit des attaques terroristes comme première menace de sécurité pour l’Allemagne, suivi par des attaques hybrides, notamment dans l’espace numérique, et troisièmement des conflits interétatiques. Cette vision retrace l’actualité des années 2010 et ne prend pas en compte l’évolution depuis 2022 : Aucun document de révision concernant la défense civile n’a été réalisé depuis. Ainsi, il est nécessaire non seulement de faire face à la nouvelle situation politique mais aussi d’intégrer les préceptes issus de la guerre en Ukraine dans le dispositif de défense civile allemand. Une telle évaluation permettrait de redimensionner les impératifs dû à la protection civile en cas de défense et d’ajuster structure, financement, recrutement etc.

Harmonisation de la protection civile et de la protection en cas de catastrophes – Cet aspect touche un des piliers du fonctionnement de la société allemande : le fédéralisme. Bien que le ministre de l’intérieur allemand note déjà en 2005 que « la séparation autrefois stricte entre la protection civile en cas de défense [sous compétence du niveau fédéral] et la protection en cas de catastrophes pour les dangers non militaires [sous compétence des Länder] est surannée… », cette distinction est maintenue jusqu’à ce jour.

En cas de défense et dans la perspective d’un nombre croissant d’attaques hybrides qui peuvent rapidement toucher les points faibles d’un système de gestion de crise et qui sont donc susceptibles de dépasser les capacités des Länder, il est nécessaire de rationaliser et d’uniformiser les structures, équipements, fonctionnements internes ainsi que les réglementations de gestion de crise. En vue de permettre une réponse rapide et efficace sur l’échelle transversale et verticale, ceci concerne aussi bien les Länder entre eux, que la coopération entre les Länder et le niveau fédéral.

Conversion d’un modèle de volontaires à un modèle professionnel – Les organisations de gestion de crise civile : les pompiers, « l’agence fédérale pour l’appui technique » (Technisches Hilfswerk – THW) ainsi que les secours, sont basées sur un système de recrutement d’engagement volontaire.  Ceci fonctionne bien, tant que l’intensité opérationnelle demeure à un niveau commun et qu’une crise majeure ne survient qu’irrégulièrement. En cas de défense nationale en revanche, la charge opérationnelle de la protection civile risque de dépasser les capacités opérationnelles auxquelles un modèle de volontaires peut subvenir et de surcharger le système de gestion de crise civile. L’exemple de la guerre en Ukraine démontre que le « combat intensif » ne se limite pas au plan militaire : en cas de frappes conventionnelles et d’attaques hybrides sur l’infrastructure critique, les acteurs de la protection civile sont également exposés au combat intensif, dont la gestion nécessite un meilleur équilibre entre professionnalisation et engagement volontaire dans ce domaine.

L’Allemagne – un pays sur le chemin de la résilience ?

La résilience se définit par la capacité d’un système de résister aux effets de perturbations majeures sans tomber en crise, c’est-à-dire sans tomber dans un état où les perturbations dépassent les efforts de gestion.

Un système résilient nécessite premièrement une conscience, une culture adéquate au risque. Cette prise de conscience ou acculturation induit une volonté d’action, permettant de contrer le risque. Sans cette culture, il ne sera pas possible de s’adapter et de répondre efficacement à un risque. Cela compte particulièrement dans des démocraties qui sont basées sur le commun accord des citoyens et citoyennes.

Dans un second temps et en cas d’événement, la résilience est définie par la capacité de maintenir le cadre d’action nécessaire pour gagner l’initiative sur l’événement et de le résoudre à ses propres conditions.

L’Allemagne est-elle donc un pays résilient au sujet de la défense nationale ? La réponse ne peut être qu’une conclusion mitigée.

Cet article s’est focalisé sur les réformes structurelles dans l’organisation de la défense militaire et civile en Allemagne. Dans leur état actuel, ces structures ne sont pas adaptées à un scénario de « combat intensif » en cas de défense nationale, l’Allemagne de 2024 n’étant donc pas un pays résilient à ce sujet.

En revanche, au cours des dernières années on a pu observer un véritable changement de cap lorsqu’il s’agit de questions de défense militaire : si, dans les 20 dernières années les sujets de défense militaire ou de défense civile étaient presque inexistants dans le discours politique, ces mêmes sujets sont désormais discutés de manière plus complexe, ils prennent un plus grand poids dans le programme des partis politiques et préoccupent un plus grand pourcentage de la population. Ceci correspond tout à fait à un processus d’acculturation du risque et représente donc une tendance politique favorable à la culture du risque.

De cette acculturation résulte une volonté d’actions politiques, dont le fonds spécial de 100 Mrd € pour l’armée allemande (Sondervermögen) est l’exemple le plus parlant. Les réformes structurelles que cet article a essayé de placer dans leur contexte visent ce même objectif : rendre la Bundeswehr plus « compétente de guerre ». Bien que ces exemples témoignent d’un investissement à long terme dans le sujet de la défense nationale, ce processus durera encore plusieurs années et nécessitera des investissements budgétaires et sociétales considérables. Cela dit, il semble en bonne voie d’exécution.

Quant à la protection civile, l’évolution ne présente pas autant de progrès : La « stratégie nationale de sécurité » datant de 2023 (Integrierte Sicherheit für Deutschland – Nationale Sicherheitsstrategie) lance la notion clef « sécurité intégrée » (integrierte Sicherheit) et la définit comme suivant : « [une] coopération de tous les acteurs, moyens et instruments pertinents, dont l’interaction permet de maintenir la sécurité de notre pays intégralement et de la renforcer contre les menaces extérieures. ».

Néanmoins, aucune réforme structurelle ou augmentation budgétaire n’a été prévue ni pour l’année 2024 ni pour 2025.  Bien que la protection civile se soit également retrouvée « à sec » en 2022 et que l’exemple de l’Ukraine démontre l’importance opérationnelle de ses acteurs, la Zeitenwende ne s’étend pas encore à la défense civile : En d’autres termes, la Zeitenwende n’atteint seulement une partie sur deux de la défense générale.

Afin de parvenir à une véritable résilience en cas de défense nationale, un changement de cap politique comme celui dont a profité l’armée allemande demeure nécessaire pour les acteurs de la protection civile.

NOTES

1. Cette expression (GER : blank da stehen = FR : être à sec) est devenue élément de langage pour décrire l’état de l’armée allemande en février 2022. Elle est issue d’un post LinkedIn du chef d’état-major de l’armée de terre (Generalinspekteur des Heeres) Alfons Mais, publié le matin même de l’invasion russe en Ukraine.
   Der Spiegel : Bundeswehr steht aus Sicht von Heeresinspekteur »mehr oder weniger blank da«. Berlin, 24 février 2022.
2. Ceci veut dire qu’au cas où des représentant.e.s des forces armées allemandes ou des civils seraient attaqués à l’étranger, même en cas d’attaque contre une ambassade, ceci ne ferait pas acte de cas de défense.
3. Par exemple : la surveillance et la garantie de la sécurité dans l’espace aérien et maritime allemands, la défense territoriale contre les missiles, le partage nucléaire, la protection des infrastructures critiques, l’utilisation militaire de l’espace ainsi que du service militaire de recherche et de sauvetage.
4. Cf. p°18-19, Bundesinnenministerium des Inneren : Rahmenrichtlinien für die Gesamtverteidigung. Juin 2024.[1] Entité non existante en France, le THW est un organisme de secours et d’appui technique en Allemagne, comparable en capacité aux pompiers. Fondé en 1950, il est affilié au ministère de l’intérieur et donc gérée et financé par l’état fédéral, mais s’organise au niveau régional par Land ou même plus à un niveau plus petit.
5. Cf. : p°9, Bundesinnenministerium des Inneren : Konzeption zivile Verteidigung. août 2016.
6. [1] Comme mentionné plus haut, l’intervention de la Bundeswehr en Allemagne même, est liée au « cas de défense » ou au « cas de tension » détaillés dans la constitution allemande, article 87a et 80a.
7. Nommé d’après la ville natale du ministre : Osnabrück, ville de 170.000 habitants dans le nord-ouest de l’Allemagne. Le ministre chérit une culture d’appréciation avec sa ville natale et se présente par exemple avec grand enthousiasme comme fan du club de foot local, le VfL Osnabrück.
8. [1] Cela inclut l’état-major et le ministère de la défense, ainsi que les entités directement subordonnées à ces deux organismes.
9. Cf. p°7, Bundesministerium der Verteidigung : Osnabrücker Erlass. Osnabrück, avril 2024.
10. Cf. p°7-8, Bundesministerium der Verteidigung : Osnabrücker Erlass. Osnabrück, avril 2024.
11. P°5, Bundesinnenministerkonferenz : Bericht der AG „Neue Strategie zum Schutz der Bevölkerung“ (Stand März 2006). Berlin, mars 2006.
12. Par exemple : En 2024, le THW dispose d’environ 90.000 volontaires et 2.000 professionnels. La plupart de ces derniers travaillent dans des postes administratifs et de coordination. Le même principe s’applique aux pompiers et aux secours qui ont un taux de volontaires supérieur à 90%.
13. Cf. : p°11, Die Bundesregierung : Nationale Sicherheitsstrategie – Integrierte Sicherheit für Deutschland. Berlin, juin 2023.
14. Cf. : Bundesministerium der Finanzen : Bundeshaushalt digital